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在司法体制改革过程中做到“一硬”“三帮”“六该”
作者:呼市中院包永海  发布时间:2017-12-15 16:56:06 打印 字号: | |
  作为一名法律人,经常思考法治问题。特别是党的十八届三中、四中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》后,对司法体制改革、公正司法等有了进一步的思考,在深化推进司法体制改革过程中,为提高办案质效,要努力做到“一硬”“三帮”“六该”。

     一、“一硬”:打铁还需自身硬

    利益法学的代言人黑克曾说,法官对法律不是文字上的盲从,而是“有思考的服从”。我认为,要想成为一名好法官,必须热爱审判事业,视审判如生命;审判理论扎实,专业功底深厚;对法律怀有敬畏之心,运用法治思维和法治方式处理案件;恪守司法良知,清清白白做人,干干净净做事;深入调研,保持终身治“学”而时时在审判实践中“习”之;司法为民、公正司法,让人民群众信赖你。

在法官员额制改革前,我国法官有21万人,素质参差不齐。经过三年的探索和努力之后,完成了第一阶段法官员额制改革,目前全国法院已有12万人成为入额法官。按要求,入额法官政治素质、专业素质、办案能力、职业操守等必须过硬,这是保证办案质效的前提和基础。但事实并非完全如此,有的入额法官根本不能独立办案。可以说,“让审理者裁判、由裁判者负责”的司法责任制目标,在一些地方某些法院,任重而道远。因此,对于员额制法官可以区别对待,对直接签署裁判文书不放心的目前不能赋予签发权。

    因为未入额法官不得独立办案,办案法官减少,而案件数量增加,2016年全国地方各级法院受理案件2302万件,审、执结1977.2万件,上海、广东、海南法官人均办案数量同比分别增长21.9%、22.3%和34.8%;内蒙古法院案件数量也创历史新高,全年共受理各类案件688308件,审、执结603636件,比2015年分别上升17.8%和33.8%,在提升案件质效的前提下,法官办案压力越来越大。因此,应当启动第二阶段法官入额工作,以减轻法官工作压力。另外,应当认真考虑如何确定合议庭的适用范围问题。

    我国三大诉讼法均规定了合议庭是法院的基本审判组织,但长期以来,合议庭在审判实践中存在“合而不议”“形合实独”和主审法官代替合议庭拿意见、其他人在合议笔录上签字等问题,基层法院、中级法院更突出。庭审时合议庭成员虽然都坐在审判台上,但除主审人外,其他法官没有把精力完全投入到庭审中,只是陪主审法官而已,短则几十分钟,长则一天甚至几天,带来司法资源的浪费。法官员额制改革后,法官减少,为限制合议庭的适用范围提供了合理性和必要性;而司法责任制的完善,法官将承担较为严格的审判责任,根据“权责明晰、权责统一”的原则,结合合议庭在审判实践中存在的问题,则为扩大独任法官的适用范围创造了可行性和正当性。我认为,法官“自身硬”后,基层法院、中级法院审理第一审民事、行政案件,由法官一人独任审判,发回重审、再审案件和专业法官会议认为的除外;审理第一审刑事案件,也由法官一人独任审判,但可能判处有期徒刑超过十年、无期徒刑、死刑的案件和专业法官会议认为的除外;审理第二审案件,一审由法官一人独任审判的,则由法官一人独任审判。对此适时提出修改诉讼法的建议,使之成为合法性的内容。

    二、“三帮”:一个好汉三个帮

    由于一些法官自身还不够过硬,需要审判辅助人员、专业法官会议、审判委员会帮助他们办案。审判委员会有利于帮助法官解决好重大、疑难、复杂案件,有利于统一裁判标准;专业法官会议有利于弥补现阶段法官整体职业化水平不足的缺陷,也有利于法律适用标准的统一,为法官正确理解和适用法律提供咨询意见;为法官配备审判辅助人员,有利于法官更好地专注于裁判事务。

依据《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第8条的规定,专业法官会议主要是为法官正确理解和适用法律提供咨询意见。如,有一商品房预售合同纠纷案,既引用了《中华人民共和国民法通则》第五条(公民、法人的合法的民事权益受法律保护,任何组织和个人不得侵犯。原则性法条),又引用了相关法律和司法解释有关具体规定。原则的实施应当与具体规定相结合,但原则的适用,必然要首先借助于具体规定来落实,而不宜突破具体规定而直接适用原则,只有没有具体规定时,才可以考虑按照原则来平衡当事人之间的权利和义务。对于这些法律适用问题,专业法官会议应当为法官提供咨询意见。

另外,专业法官会议要建立审判业务研讨机制,以统一裁判尺度。如,某些法官的庭审和裁判文书存在一些问题,这与审判方法有关。以民事审判方法为例,我认为,一审普通程序民事审判方法可以分为七步,即“七步法”:1.固定原告诉讼请求;2.确定原告主张的法律关系;3.明确被告答辩意见;4.归纳争议焦点,具体方法有判例归纳法、诉辩对照法、无争议要件排除法、多次归纳法、以法庭调查重点充实争议焦点法等;5.举证质证认证;6.认定案件事实;7.作出裁判,要达到原告诉称、被告辩称与卷宗记载相统一,诉讼证据与案件事实相统一,裁判理由与争议焦点相统一,适用的法律条文与裁判结果相统一,裁判结果与诉讼请求相统一,裁判与执行相统一“六个统一”。“七步法”是我审判研究的结果,类似审判业务专业法官会议可以进行研讨。

    一些国家和地区法官与法官助理的比例一般是1:3至1:5,而我国司法责任制改革前比例不足1:0.6。目前,各地法院要求为入额法官配备法官助理和书记员。但是以现有的司法人员配置状况测算,留给法官助理和书记员的员额空间将十分狭小,意味着法官助理、书记员将成为紧缺资源,这需要在改革中着力研究解决。《法官助理、检察官助理和书记员职务序列改革试点方案》适用于各级法院使用中央政法专项编制、已经进行公务员登记的法官助理和书记员。该方案虽规定随着司法体制改革的推进,编制内的书记员逐步转任法官助理,书记员原则上不再占用中央政法专项编制,主要实行聘用制管理,但短时间内难以做到多名正式法官助理的配备。如,某自治区有员额制法官3933人,其中辖区某些基层法院法官人均办案三四百件甚至五百件以上,我认为,可以借鉴有些国家和地区及外地做法,允许这些法院从优秀法学毕业生中遴选临时法官助理,为法官配备2名以上法官助理,共同帮助法官办案。

    根据《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第19条的规定,法官助理有7项职责,这些职责在法官的指导下履行,法官助理可以草拟调解书和裁判文书,这2项职责是法官助理帮助法官办案最直接的体现。法官助理在草拟裁判文书时要完整呈现诉(控)辩双方相互对立的主张和理由,做到过程公开、结果公开和理由公开。在裁判说理上,避免出现取舍证据的神秘性、认定事实的突然性、作出结论的武断性、法律解释的贫乏性、前后表述的矛盾性等问题,说理与裁判结果要一致。像发回重审的裁定书,理由是原判决事实不清,适用法律有误。因此,完全可以进行如下分析和推理:对同一事实如果事实不清成立,在尚未查清事实之前作出适用法律有误的根据何在?如适用法律有误成立,则事实不清的结论就站不住脚。

    三、“六该”:司法改革六应该

一是该监督管理的案件院庭长要监管。我国宪法和人民法院组织法确立了人民法院依法独立行使审判权的原则,这意味着人民法院作为一个整体代表国家行使审判权,这成为区分中国的审判独立与西方“司法独立”的关键因素。司法责任制的改革必须既体现放权,又体现控权,实现放权与控权相统一,防止将“去行政化”等同于“去监督管理”,构建以审判权为中心、以审判监督权和审判管理权为保障的审判权力运行体系,健全审判权放权而不放任、独立而不孤立的运行机制,以提升办案质效。因此,对于涉及群体性纠纷,可能影响社会稳定的;疑难、复杂且在社会上有重大影响的;与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的;有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的“四种情形”案件,院长、副院长、庭长有权要求独任法官或者合议庭报告案件进展和评议结果。

    二是该追究责任的人员要追责。法官在职责范围内对办案质量终身负责,故意违反法定程序、证据规则和法律法规明确规定的,或者因重大过失导致裁判错误并造成严重后果的,应当依纪依法追究相关人员的违法审判责任;办案质量有问题但不是违法审判,追究瑕疵审判责任。负有监督管理职责的人员等因故意或者重大过失,怠于行使或者不正当行使审判监督权和审判管理权导致裁判错误并造成严重后果的,追究监督管理责任。被追究责任的,可能是独任法官、合议庭成员、审判委员会委员、审判辅助人员和负有监督管理职责的院庭长等。案件被改发不一定是错案,如,对法律条文的理解和认识不一致,或者对案件基本事实的判断存在争议或疑问,能够予以合理说明的;因出现新证据而改发的,等等,均不追究审判责任,既不追究瑕疵审判责任,更不追究违法审判责任。

    另外,应当明确对办案质量终身负责与追究违法审判责任的关系。我认为,终身负责不一定终身追责,对办案质量终身负责,不一定终身追究违法审判责任,追究违法审判责任应当依纪依法进行。如,审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等行为构成犯罪,追究违法审判责任主体刑事责任时,应当依据我国刑法的规定,受追诉期限的限制,一般不是终身追诉。

    三是该退出的员额制法官要退出。前一阶段,法官入额后不办案、委托办案、挂名办案和只办简单案件等问题确实存在,因此最高人民法院提出《关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见(试行)》,要求基层、中级人民法院的庭长每年办案量应当达到本部门法官平均办案量的50%-70%;基层人民法院院长办案量应当达到本院法官平均办案量的5%-10%,其他入额院领导应当达到本院法官平均办案量的30%-40%;中级人民法院院长办案量应当达到本院法官平均办案量的5%,其他入额院领导应当达到本院法官平均办案量的20%-30%。各地法院制定了法官退出员额实施意见,未按规定完成年度最低办案任务的要退出员额。

    目前,院庭长基本上都在办案,问题是入额院领导办案数量较少,高级法院审判管理办公室没有或者很少通报辖区各级法院院长、副院长、审判委员会专职委员、其他入额院领导的办案任务完成情况。还有办案类型,我认为,院庭长除审理重大、疑难、复杂、新类型和在法律适用方面具有普遍指导意义的案件外,还应审理发回重审、再审案件,办理请示、涉及群体性纠纷可能影响社会稳定、与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的案件,充分发挥审判监督指导和管理作用。

四是该不从事的事务要拒绝。中央虽然通过《保护司法人员依法履行法定职责规定》,任何单位或者个人不得要求法官从事超出法定职责范围的事务,人民法院有权拒绝任何单位或者个人安排法官从事超出法定职责范围事务的要求。最高人民法院也制定人民法院落实该规定的实施办法,但地方难以落实。现行人民法院组织法规定地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举,副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会常务委员会任免,则不可避免地使地方法院受制于当地各种势力的可能性增加,因此有必要提高基层法院、中级法院法官产生机关的级别,统一由省级人大选举、省级人大常务会任免。

     党的十八届三中全会决定,推动省以下地方法院人财物统一管理。根据中央的改革思路,《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见—人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》第54条规定:推动建立省级以下地方法院法官统一由省级提名、管理并按法定程序任免的机制。但中央组织部、中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》却规定:市(地)级法院,按期晋升四级高级法官,应报市(地)级党委组织部备案;县级法院,按期晋升一级法官,应报县级党委组织部备案;市(地)级以下法院,择优选升三级高级、四级高级法官,报市(地)级党委组织部审批。法官到底是省级统管还是市(地)级统管?

    地方法院院长由地方人大选举,副院长、庭长、副庭长和审判员由地方人大常委会任免,三级高级、四级高级、一级法官,报市(地)级以下党委组织部审批或者备案,能不受制于当地吗,地方法院和法官难以落实《保护司法人员依法履行法定职责规定》,当地党委、人大、政府及有关部门和领导要求法院或者法官从事“一些”事务,法院敢拒绝吗。由于省以下地方法院人财物统一管理,主要是法官统一由省级提名、管理的机制尚未完全建立,市(地)级以下法院既受制于市(地)和县,又要完成上级下达的任务,工作量加大,文山会海等问题集中,法官履行审判职责受限,影响到办案。

    五是该给的待遇要给。推进法官单独职务序列改革,要解决好激励广大基层和一线办案法官办好案、多办案,较大幅度提高中级法院、基层法院较高等级法官比例及增强法官职业尊荣感和使命感,建立有别于其他公务员的工资制度等问题。因此,法官等级应当升,司法人员工资制度改革要尽快落实,不能影响法官和其他人员办案积极性。

    法官等级升降涉及员额制法官绝大多数人利益,但有问题。有的人法官等级不是升 了而是降了,如,由三级高级法官降为四级高级法官;很多人即使不降,法官等级的起算日期也推后了几年、十几年。这些问题很敏感,可能是前后政策未衔接好,造成适用标准上的不统一。法官等级与行政职级脱钩,依据《中华人民共和国法官法》第八条、第三十四条的规定,不被处分,不得降低等级。党的十八届四中全会决定和《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见—人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》第56条也规定:非因法定事由,未经法定程序,不得将法官降级。我认为,降低法官等级应当依法进行;另外,保留法官等级的,与晋升法官等级的,任职时间起算日期应当有所区别,这符合公平原则。

根据人社部、财政部《法官、检察官工资制度改革方案》的规定,改革员额内法官工资制度及统筹考虑司法辅助人员等工资待遇,自员额落实到位之月起实施。目前,全国第一阶段法官员额制改革全部落实,但大部分地区工资待遇未到位。以某院为例,2016年9月26日法官遴选委员会审议通过88名法官入额,截至目前员额内法官人均增资1126.10元,审判辅助人员、司法行政人员153名人均增资280元,全院人均增资588.95元,增资待遇至今未全部到位。

    依据规定,绩效考核及奖金分配的对象为列入中央政法专项编制具有公务员身份的员额制法官、审判辅助人员、司法行政人员,没有事业编人员。对事业编人员的绩效如何考核,奖金如何分配,应当予以明确。从我了解的情况看,某地每个法院基本上都有事业编人员,如某院,共有干警315人,其中事业编64人,占全院干警的20.32%,事业编人员绩效考核及奖金分配如果处理不好,会影响到他们的工作积极性,从而影响法院的整体工作。

    六是该公开的案件要公开。作为人民法院和人民法官,要增强主动公开、主动接受人民监督的意识,依法及时公开审判流程、公开庭审活动、公开裁判文书、公开执行信息,促进司法公正。有人认为,从人性角度看,“打官司”多数人不想让其他人知道,所以案件不宜公开化。该看法有一定道理,但我认为,司法要公正,适当的公开是必要的,对公众关注的案件要提高透明度,让暗箱操作没有空间。问题是,司法公开与法官素质有关,如果法官素质一般,公开庭审活动、公开裁判文书,也许起反作用。特别是庭审视频在互联网上直播,直观、立体、感性,对法官的素质要求很高。还有,公开审判流程、公开执行信息很有必要,但恰恰这两大公开还有差距。因此,要大力公开审判流程、公开执行信息。

    培根说:“一次不公正的裁判,其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律—好比污染了水流,而不公正的审判则毁坏了法律—好比污染了水源。”公正是法治的生命线。在深化推进司法体制改革过程中,要努力做到“一硬”“三帮”“六该”,保证公正司法,提高司法公信力,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义,为建设法治中国而奋斗!
责任编辑:呼和浩特中级人民法院办公室